El problema con el todo o nada
El elevado crecimiento del gasto público y la corrupción, conocida y reconocida, de la década de los 40 trajo nuevas normas en la Constitución de 1949, tras las anulación de las elecciones presidenciales y una guerra civil.
Su propósito, según se lee en las actas de la Constituyente, era remediar y prevenir la corrupción. El título sobre la Hacienda pública contempla tres relevantes instrumentos: el presupuesto, un órgano contralor independiente y auxiliar de la Asamblea Legislativa, y entes descentralizados, esto es, las instituciones autónomas con mandatos muy claros, capacidades de generar sus propios recursos y orientación técnica.
La articulación del gobierno central se lograba de manera destacada mediante el presupuesto, el órgano contralor (la CGR) y los mecanismos propios para fiscalizar. Las autónomas apuntaban a desconcentrar el poder del Ejecutivo en favor de emprender nuevas y robustas políticas públicas, como la CCSS, la electrificación y otras más que fueron añadiéndose a lo largo del tiempo.
Ya en los setenta, mediante sutiles cambios en la Constitución, se introdujo la injerencia del poder central en el nombramiento de juntas directivas, con reparto de puestos, dada la alternancia de partidos en el Poder Ejecutivo, conocida como la “ley 4-3”, y la creación de presidencias ejecutivas en las instituciones autónomas, que se incrustaron en la cúpula de las autónomas y convivieron con las gerencias.
En lugar de dar directrices se utilizó crecientemente el nombramiento de personas calificadas. Poco a poco se relajaron los requisitos a pesar de que el país progresaba y podía disponer de personas con mayores y mejores calificaciones.
En muchos casos se llegó a convertir en un reparto de posiciones a partidarios fervientes, o contribuyentes de campañas políticas para devolver favores.
La situación se agravó cuando un mismo partido ganó en dos ocasiones seguidas la presidencia, en la primera ronda con una mayoría raquítica y en la segunda, debido a la polarización forzada.
La consecuencia es que quien repite se queda con todas las junta directivas. Quizá el problema es que no se sabe muy bien para qué (ya que no hay programa ni directrices claras) ni cómo (ya que no hay pericia en el manejo legal y administrativo, salvo contados casos).
Pero además, el bipartidismo sucumbió ante el malestar ciudadano y nuevos actores comenzaron a tomar decisiones con menos cuadros para administrar aparatos grandes, potentes y complejos que requieren habilidades y conocimientos técnicos, y del marco legal.
Los partidos, sorprendidos por un triunfo electoral, optaron por atraer cuadros experimentados de otros partidos, importar otros de la diáspora de técnicos, también experimentados pero sin conocimiento del complejo marco legal, o reclutar gente sin experiencia ni conocimiento de las normas y los procedimientos. Obviamente los recambios en el gabinete, las juntas directivas y las presidencias ejecutivas fueron vertiginosos.
Corrupción reciente. Las décadas más recientes de corrupción, hasta la fecha, nos han dejado crecientes controles. El país está en una categoría de integridad deficiente, aunque solo dos o tres países de América Latina tienen mejores calificaciones, según valoraciones e indicadores de organismos especializados como el Banco Mundial, la OCDE y Transparencia Internacional.
La percepción de corrupción, medida con encuestas, aparece como uno de los problemas principales, aunque lejos de otros, como la inseguridad.
Conviene preguntarse qué sería de la corrupción en el país sin controles rigurosos, sin la declaración de bienes que realizan los funcionarios, sin posibilidad de atender investigaciones internas de las auditorías de cada una de las instituciones y sin poder tramitar denuncias que sean presentadas ante la Contraloría.
Todas estas herramientas para detectar y sancionar son instrumentos de control previo, que permiten al sistema fiscalizador advertir y sancionar tempranamente los actos de corrupción.
Al eliminar el control previo, como lo hace la propuesta inicial llamada “jaguar”, no podrían ejecutarse. La calificación internacional bajaría y las alertas a los inversionistas circularían tal como despunta el Bank of America, al advertir sobre el riesgo de que un “jaguar” podría debilitar los equilibrios y controles de la contratación pública.
Quien escribió que veía en el país un potencial para ser “jaguar” puede reducir la calificación del país y dañar las bases del relato oficial. Estos son riesgos reales y cercanos. Se dice que los controles no sirven. Los controles en general son preventivos y disuaden a funcionarios y empleados del sector privado de realizar actos de corrupción. Son muy engorrosos para quien no conozca la ley y los procedimientos, para lo que ayuda mucho la experiencia y el conocimiento de la ley.
También pueden ser restrictivos de otras modalidades de contratación. En la vida cotidiana de las instituciones, el fraccionamiento y la atomización territorial conducen a que la mayor parte de las compras sean directas, esto es, se efectúan sin mayores controles de legalidad.
Ahora bien, los controles son débiles en acciones de emergencia, empréstitos y donaciones internacionales. Ahí ha estado la mayor debilidad de la fiscalización en las últimas décadas que exhiben tanto los escándalos como los casos de corrupción procesados y sancionados (más de 100 al año por la CGR).
Durante el actual gobierno se han detectado considerables irregularidades, incluida una mayor (la inclusión de la reparación de la pista del aeropuerto de Liberia como si hubiera sido afectada por un huracán que no pasó ni cerca de la pista; además, la ejecución de ese enorme arreglo presentó un sobreprecio de ¢1.000 millones), por la cual el presidente sugirió investigar a fondo, pidió la renuncia a uno de sus principales ministros y motivó su posterior autoexilio.
Haber atendido las alertas tempranas de autoridades del aeropuerto y un expedito decreto ejecutivo habrían podido plantear una emergencia originada en la pérdida de condiciones de la pista y el enorme daño al turismo para lograr un proceso más sencillo.
Lo anterior sugiere que no es tiempo de relajar los controles. La “ley jaguar” reduciría la aplicación de controles a una gran parte de lo que el Estado contrata.
La fiscalización no podría actuar cuando las auditorías de las instituciones identifiquen irregularidades ni ante las denuncias presentadas. Crea, pues, enormes oportunidades para los corruptos de apropiarse indebidamente de abundantes recursos públicos. Mejoramiento de la ‘ley jaguar’. Los procesos de contratación y ejecución deben ser más ágiles y expeditos, por lo que no conviene desmontar para luego improvisar esas capacidades. Quizá también revisar la idoneidad de tener un único sistema de tramitación y procedimiento universal, pues la ley de contratación administrativa prevé cierta diversidad bajo condiciones normadas.
Pero la “ley jaguar” no tiene un engarce suave con el resto de la legislación e introduce una perturbación mayúscula a la Constitución y en la arquitectura del Estado. Esto obligaría a un largo proceso de adecuación de las diversas leyes y procedimientos que no se logran por referéndum, aunque este fuera un proceso rápido. Es decir, la llamada “ley jaguar” no es suficiente para destrabar, le seguiría un largo proceso de adecuación del conjunto legal.
Lamentablemente no hay plata para las compras públicas y la inversión como para tener que preparar mecanismos extraordinarios.
Ojo: el gobierno hace recortes atroces en educación, salud, protección social. Otros cuellos de botella no se pueden superar con esta ley, como las dificultades de las expropiaciones y la muy grande escasez de recursos.
Las obras públicas hace unos años lograron localizar recursos y empezar obras de manera notable, y desarrollar los proyectos con celeridad, dentro del actual marco normativo. Muchos de esos proyectos, detenida su ejecución durante dos años para introducir mejoras que nunca llegaron, actualmente se están reactivando. Pero hay que recordar que hoy los recursos son —reitero— mucho más escasos.
Si se trata de destrabar la entrega de resultados para la población, muy probablemente sea mucho más eficaz considerar variaciones a la “ley jaguar” y enmiendas. Para tener resultados, más vale un mal arreglo que un buen pleito.
Todo o nada es un mal dilema. Lleno de optimismo, pienso que aún es tiempo.
Conviene preguntarse qué sería de la corrupción sin controles rigurosos, sin posibilidad de atender investigaciones y sin poder tramitar denuncias